我國電廠(chǎng)大氣污染物控制政策的辨析（上）
政策和制度是環(huán)境管理的重要工具，但二者并沒(méi)有統一的定義和使用上的嚴格限制，也不存在哪一個(gè)大、哪一個(gè)小的問(wèn)題。當一種政策上升到法律層面且具有相對固定的、規范化要求時(shí)，可以理解為是一種制度。在政策的指導下可以制訂制度，而為了完善制度也可以根據需要出臺政策。如“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”被稱(chēng)為是中國環(huán)境管理上的“三大政策”之一。根據這個(gè)政策，在法律中規定了對排污企業(yè)強制執行的污染物排放標準制度。但當火電廠(chǎng)排放標準不斷趨嚴，給已經(jīng)滿(mǎn)足了行政許可的老電力企業(yè)造成新的經(jīng)濟負擔時(shí)，國家會(huì )通過(guò)出臺脫硫電價(jià)政策補償給企業(yè)。因此，制度和政策有時(shí)可以通用、混用，為減少歧義，本文所指的制度或政策無(wú)特別說(shuō)明時(shí)可以互換、混用。當前，中國對大氣污染物控制的政策和制度，有污染物總量控制、排放標準、部分地區實(shí)施的排污許可證管理、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)保綜合規劃及單項規劃、環(huán)保限期治理、排污收費等。而且，排污權有償使用、排污權交易、環(huán)境稅等政策工具也在試行、研究或者制訂之中。在眾多的環(huán)保政策制度中，有些在理論上不明確、實(shí)踐效果差；有些單純從一種理論上可以得到解釋?zhuān)瑥膰獾膶?shí)踐中也可得到證明，但當多種政策并行于一種環(huán)境問(wèn)題時(shí)，或者使用條件不具備時(shí)，就會(huì )出現交叉、打架的現象。政策制度間的不協(xié)調、不配套、不僅沒(méi)有達到應有的環(huán)境保護效果，而且極大增加了行政成本和企業(yè)成本。主要污染物總量控制、排放標準及排污許可證制度對于火電廠(chǎng)的環(huán)境管理來(lái)說(shuō)影響重大。
我國實(shí)行的主要大氣污染物排放總量控制制度總體上來(lái)說(shuō)是失當的，因為理論上站不住，實(shí)踐上不可能做好也沒(méi)有做好。理論上不支持是基于三個(gè)方面，一是因為排放總量的變化與環(huán)境質(zhì)量的改善是非線(xiàn)性關(guān)系，即幾乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵、COD等)對環(huán)境質(zhì)量的影響與區域、氣象、大氣和水環(huán)境等要素相關(guān)，也與污染源的位置和排放方式(如低源、面源、高架源等)有關(guān)，而污染物總量由權力機構制定一個(gè)消減目標來(lái)自上而下的分配體現不出非線(xiàn)性關(guān)系，所以即使總量減排了環(huán)境質(zhì)量卻得不到改善甚至惡化的情況是會(huì )發(fā)生的，“十一五”二氧化硫的總量減排就說(shuō)明了這一點(diǎn)。“十一五”期間全國二氧化硫減排10%的任務(wù)是完成了，但卻是由電力一家減排20%以上的任務(wù)，完成了全國的任務(wù)。
由于電力排放和擴散的特點(diǎn)，根據科學(xué)測算同樣的大氣污染物排放量，電力排放對環(huán)境影響要小得多。換句話(huà)說(shuō)，除了電力以外的部分，二氧化硫還是增加的，而且越?jīng)]有污染控制設施的散煤，由于總量控制對他們效力不大，二氧化硫排放越多，對環(huán)境質(zhì)量的影響越大。二是總量控制是粗放式管理方式，如是以年排放為考核單位時(shí)間太長(cháng)反饋太遲，再如通過(guò)層層分解，而不是由環(huán)境質(zhì)量需要來(lái)決定總量等等，與精細化、精確化的污染控制要求格格不入。三是環(huán)境污染是眾多不同源、不同污染物共同造成的結果，而排放標準就是對污染源或者某種工藝的不同特性來(lái)確定污染物種類(lèi)和數量(最高限值)的，比主要污染物總量控制涉及的污染物種類(lèi)多得多。且“主要污染物”與“次要污染物”對不同的地區、不同的污染源而言顯然是不同的，且“主要”與“次要”也是相對的，有時(shí)是可以相互轉化的，如某一地區某一時(shí)間二氧化硫是主要污染物，而另一地區氮氧化物是主要的，而有些地方建筑揚塵卻是主要的，把某種污染物確定為全國統一的主要污染物不是太粗放了嗎?因此，污染物治理的思路是全面控制、綜合防治，因地制宜，而不是表面上的抓“主”放“次”，更不能在全國層面上抓主要污染物控制。我國環(huán)境污染的問(wèn)題呈現出的“摁下一個(gè)葫蘆起了多個(gè)瓢”的窘境及嚴重霧霾給出的深刻教訓必須牢牢汲取。
每年的總量核定浪費了很多行政資源，同時(shí)花費了企業(yè)巨大的精力。以燃煤電廠(chǎng)為例，總量核定脫硫效率目前仍最高在90%左右(前幾年在80~85%)，而多數燃煤電廠(chǎng)按達標排放要求脫硫效率要超過(guò)95%?？偭靠刂谱鳛榕盼蹤嘟灰椎幕A在我國已經(jīng)不復存在。美國在上世紀末實(shí)施的總量控制手段主要是用于排污權交易的，尤其是在部分電廠(chǎng)沒(méi)有脫硫裝置時(shí)，排污權交易能夠實(shí)現污染物減排成本最小化，如美國目前仍然還有近30%的電廠(chǎng)未安裝脫硫設施。但是，我國燃煤電廠(chǎng)已全部加裝脫硫裝置，加之排放標準已經(jīng)是世界最嚴，排污權交易的空間已經(jīng)不存在了，已無(wú)法實(shí)現成本最小化的目的，實(shí)施排污權交易僅是口號而已。
排放標準是我國一項行之有效的處于基礎地位和具有核心性質(zhì)環(huán)境保護制度，也是世界各國通行而有效的做法。對于常規污染的控制(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵)，世界發(fā)達國家和地區對排放標準的制、修訂主要是根據技術(shù)和經(jīng)濟條件來(lái)制定，而發(fā)展階段不同所采用的技術(shù)經(jīng)濟條件的尺度也不同。從有利于環(huán)境的角度，現在均采用先進(jìn)的最佳可行技術(shù)(BAT)來(lái)制定排放標準。而我國比起BAT原則要求還要嚴格，因為不僅要考慮技術(shù)經(jīng)濟條件，而且要考慮環(huán)境質(zhì)量標準。因此，我國的排放標準可以作為并應該作為以改善環(huán)境質(zhì)量為目的的主要環(huán)保管理手段。排放標準的總體嚴格對于當前嚴重環(huán)境污染的狀況來(lái)說(shuō)是需要的，但過(guò)度的嚴格，如全面超低排放的要求會(huì )欲速則不達，而且失去了基本的科學(xué)性。
